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布尔津县乡镇机构改革前的思考
2009-04-21 00:00  地区编办
布尔津县乡镇机构改革前的思考
来源:布尔津县编办 时间:2009-04-21

布尔津县乡镇机构改革前的思考

2002年以来,随着农村税费改革试点的启动到全面推进直至最终取消农业税,布尔津县乡镇机构改革进入一个新的发展阶段。按照《中央机构编制委员会办公室关于深化乡镇机构改革的指导意见》(中办发〔2009〕4号),布尔津县编办组成调研组深入6乡1镇,25个行政村,采取走访了解、集体座谈、发放调研问卷、填写民意测评表等形式,全面了解乡镇工作现状和现行的体制运行情况,为新一轮乡镇机构改革工作能够切实落实科学发展观,构建和谐乡村奠定基础。
一、当前乡镇工作的总体情况
(一)上一轮乡镇机构改革的成效。主要表现在:一是乡镇冗员状况有所缓解。年纪大、双语能力差、知识老化的机关干部采取离岗假休的办法退居二线,腾出编制补充新鲜血液。二是乡镇政府职能转变初见成效。改革传统的“取”、“予”关系发生逆转,乡镇政府从过去对农民的“要钱、要粮”,转向落实粮食直补等各种惠农支农政策以及提供各种社会公共服务。三是改革乡镇领导体制,打破分开任职的旧体制,建立交叉任职的新体制;改革干部选拔制度,打破“村官”任命的旧体制,建立“村官”竞选的新体制。四是初步改变了乡镇领导干部的工作作风,依法办事的工作新机制和公共服务型政府的构建初露端倪,乡村干群关系进一步改善。
(二)现在乡镇履行的职能。乡镇总体上较好地履行了职责,发展思路清晰,目标明确,发挥了应有的作用,能切实维护群众的根本利益,当前乡镇主要为农牧民解决草场和土地纠纷、办理低保、春耕贷款、宅基地审批、计划生育、农产品销售、子女就学就业、合作医疗、富余劳动力转移等问题。乡镇在处理和调解这些矛盾时,能采取乡镇领导包村、常驻村助理员、县直部门联系点扶贫帮困的方式俯下身子依法给予解决。
在服务三农方面,主要围绕“新农村建设”工程为载体,以结构调整为主线,按照科学的发展观和统筹城乡发展的要求,贯彻“多予、少取、放活”的方针,以全面建设小康社会统揽三农工作。一是按照市场需求,积极发展品质优良,特色明显、附加值高的优势农产品,推进“一乡一业”、“一村一品”。努力开拓农产品市场,实现农业增产增效。首先稳定粮食面积,主攻单产,增加收入。扩大豆类种植、提高蔬菜、瓜果产品质量。其次突破性发展畜牧、水产养殖业。再次重点抓好优质瓜果菜、畜牧、水产等优势产业的发展,形成大区域特色。二是推广农业科技进步技术。比如测土配方施肥,提高肥料利用率,降低成本,增加收益,使农业科研成果尽快转化为现实的生产力。三是大力推进农业产业化经营,发展农民专业合作组织,从而带动农民增收。进一步完善“公司+农户“的基本组织形式,把企业和农户捆绑经营,形成利益共享、风险共担的共同体。四是落实各项优惠政策,认真落实粮食直补、良种补贴,农机具购机补贴等各项支农惠农政策,调动和保护种粮农民生产积极性。五是按照国家要求,坚持和完善重点粮食品种最低收购价政策,保持合理的粮价水平,保护种粮农民的利益。完善对农业和农民的支持保护体系。六是加强农民负担的监督管理,实行责任追究制度,完善农民负担监督管理机制,把经营服务性收费作为监督管理的重点,进一步开展涉农收费专项治理,注重从源头上堵住乱收费的行为,切实减轻农民负担,做到减负增收。七是稳定农业生产资料价格。严格控制流通环节的加价幅度,降低化肥最终零售价格,真正让利给农民。从而降低农民的经营风险和经营成本,提高农业生产效益,确保农民增产增收。八是加快农村劳动力转移,发展劳务经济。首先按照“大培训、大转移、大增收、大发展”的要求,拓展、放大实施“阳光工程”,充分利用各方面的培训资源,构建县乡村三级农民培训网络;其次加强对农民外出务工就业的指导、协调和管理工作,避免盲目流动,提高农村劳动力转移的组织化程度;再次完善建立农民转移就业综合服务体系,为农民提供转移就业信息等一系列服务,引导和促进农村富余劳动力向非农产业和城镇有序转移。
二、当前乡镇存在的主要问题及原因
尽管上一轮乡镇机构改革取得了不菲的成绩,但从目前各乡镇的发展态势观察,仍然存在不少亟待解决的深层次问题。
(一)乡镇政府职能转换滞后。一是乡镇政府转变职能难以落实。乡镇政府在行政职能上仍然包揽过多,事业机构行政化现象仍比较普遍。乡镇机构包括党政机构和事业站所两大块。现在乡镇承担了大量本应该由上级政府部门承担的任务。由于部门归口管理造成乡镇事业单位职能重叠,如乡镇卫生院、计划生育部门之间存在职能交叉,造成人力和财力资源配置不合理,浪费较严重。乡镇事业站所过庞杂,行政职能、监管职能、公益职能、经营职能兼而有之。二是乡镇政府职能的转变不仅仅是本级政府的事情,同上级部门职能的转变密切关联。乡镇在管理当地经济发展和教育、文化、卫生、体育、综合治理、民政、计划生育等社会事业时,履行职能的权力越来越少,责任却越来越大。工作精力用于应付各类检查、会议、评比、达标,除计划生育、综合治理是上级允许的“一票否决”项目外,其他上级业务部门自行设立个别工作项目的“一票否决”,如:安全生产、环境保护、精神文明等。三是大部分乡镇事业站所依赖主管部门,手捧“金饭碗”,有偿服务意识差,缺乏竞争机制,不能很好地发挥为农牧民服务的作用,造成各自为政,管用脱节的现象。尤其是驻乡站所的人财物由上级业务主管部门直接管理,他们只认上级业务部门为“领导”,不理会乡镇政府,导致管理失控、权责不清,使县乡关系不畅,县级主管部门只有职权、乡镇只有责任。四是混编混岗现象严重。乡镇事业单位人员在公务员岗位工作,一些事业机构与乡镇政府对口办公室合署办公。导致人事关系不明晰,事业单位工作重心向政府管理工作转移,形成了事业单位“行政化”,专业技术人员“管员化”,弱化了乡镇事业单位为农牧民服务的职能。最终是“种了别人的地,而荒了自已的地”。
(二)乡镇机构改革“减人难、减支更难”。上一轮乡镇机构改革缩减编制取得了显著成效,但机构仍显庞大,财政供养压力依然较重。主要压力来自人员分流。由于乡镇经济结构单一,就业渠道狭窄,对改革中富余人员的安置难度很大。分流的人员主要采取提前离岗的办法解决,但现实中分流的渠道并没有疏通,2002年审批乡镇离岗假休人员13人,只是占行政编制极少部分人员,大部分占行政编制干部是80年代享受老干部待遇接班、知识分子照顾安置子女的人员,他们现在年龄均在45-55岁之间,文化素质偏低、没有竞争意识、双语能力较差,已经跟不上无纸化办公、网络时代的步伐,又没有引入竞争机制,考虑到少数民族地区稳定等因素,没有一人主动提出提前退休或转入工勤岗位,导致只有通过招聘临时人员来顶替他们的工作,由乡镇财政或单位支付工资,因此财政负担并没有减轻。
(三)乡镇财政困难,提供公共服务的能力低下。农村税费改革后,用税费改革转移支付来解决乡镇财政缺口,保证农村基层组织正常运转,因没有科学界定部门与乡镇政府的事权范围,规范的财政转移支付制度又尚未建立,造成财政资源分配不合理。表现为:一是乡镇财政收入主要靠县财政拨付,除去必要的办公经费后,所剩资金用于开展社会管理和公共服务就凸显严重短缺,造成“无钱做事”或“义务做事”的境地,有的甚至“负债做事”。如:乡镇普遍存在一种现象,部分领导到乡镇上任时,想大干一番事业,到处欠帐做事,等政绩出来后得到上级领导肯定后,就被提拨任用到别的岗位,而欠款让下一届领导来还,长此以往,乡镇面临无钱做事,有钱还帐的局面。二是在农村义务教育方面,实现了对义务教育的低水平保障,教师工资足额发放,但办公经费和学校基建方面仍有大量资金缺口需要解决。在乡村道路建设上,农村税费改革取消了乡镇道路建设费、集资,乡镇道路的建设要求列入乡镇财政预算,村级道路修建,上级的专项投资往往要地方按一定比例配套,乡镇虽然提供少量资金,但远不够配套要求。在农村文化、公共卫生等其他农村公益事业方面都面临经费缺口。三是在发展乡村集体经济方面,由于受地理环境、资源短缺等因素影响,发展农村经济的路子较窄,完成每年递增的集体经济任务和农牧民增收难度较大。四是2008年在全县乡镇推行了“乡财县管乡用”财政管理体制,因“乡财县管”软件未被推行,目前乡镇财政所会计会频繁往返县城报送用款计划、报账,运行成本势必增加,改革将难以体现实效。
(四)专业技术人才短缺,干部出现断层。主要原因:一是乡镇工作生活环境艰苦、待遇低,人员调出的多,调入的少。乡镇机关和事业站所能力强、文笔好、技术专、素质高的人才多流向上级业务部门。二是从1997至2000年未向机关分配大中专毕业生,招录计划又未下达,造成当前机关干部80现象(缺乏1976-1979年出生的干部),文凭很高,工作经验少。三是事业站所专业技术人员少,非专业人员多,有部分技术人员知识更新慢,综合素质较低,跟不上科技发展和农牧民群众的需要,难以提供技术服务,阻碍了乡镇事业的发展。尤其是涉农部门(农经站、农技站、农机站)无法满足农牧民增收的需求。如:大型农机具使用、新品种的推广。
三、关于乡镇机构改革的几点建议
乡镇是提供沟通信息、传达政策、分配资源、组织群众、服务群众的机构,下一轮乡镇机构改革能否按当地自然条件、经济结构、产业优势、区域特点因地制宜制定改革措施,提出几点建议。
(一)明确界定乡镇政府的具体职能。现在乡镇政府仍是“全能政府”的概括,应予具体化。如:乡镇政府的“组织农村基础设施建设”和“提供更多公共服务”的职能、“坚决放弃政府不该管的事情”,应清晰界定出是哪些基础设施和公共服务、哪些是政府不该管的事情。要按照权力、责任相统一的原则,正确划分县与乡镇之间的财权、事权、人权、物权,既不能权力在县上,责任在乡镇,也不能笼统地对乡镇搞一票否决。按照建设法制型乡镇政府的要求,乡镇政府的工作重点应逐步转变到产业引导,加强市场管理,环境保护,发展农村社会事业,完善社会保障体系,营造环境,化解农村各类社会矛盾,建立公共安全应急机制。通过加快乡镇职能转化,让乡镇政府更好地发挥服务“三农”的职能。
(二)改革乡镇领导体制,加强基层民主建设。现在乡镇基层政权来源于上级的授予,积极推行“公推竞选”的乡镇党委书记选任工作和内设机构负责人的竞争上岗制度。继续完善监督体制,加强党内监督,充分发挥党代表作用,使乡镇的党代会成为真正党的监督机关,同时加强群众监督,健全和完善党务政务公开制度、村务公开、民主管理制度。
(三)完善县乡财政管理体制。布尔津县以旅游业为主,是富民不富县、受经济大环境影响最为显著的产业。县财政收入一直以来小于财政支出,在县乡财政体制改革中建议:一是省直管县财政体制能否在布尔津县试点。有利于减少管理层次,提高资金利用效率;有利于促进县域经济的发展;有利于缓解县级财政困难。真正做到“指标下达快、资金调度快、项目申报快”。二是加强县乡财政信息网络建设,配强计算机软硬件,实现 “网上申报、网上审批、网上查询”的目标。同时,简化工作流程,减少原始凭证传递和财政所会计往返县城的次数。三是加大对会计信息真实性的监管。在对乡镇政府支出的监管上,目前只能从票据审核上进行控制,乡镇财政管理局的统管会计对乡镇单位经费开支等真实性审核存在一定难度。对于个别用形式上的合法票据来掩盖经济业务的真实性情况,在一定程度上加大了会计监督难度。四是上级财政部门逐步加大一般性转移支付比例,在转移支付资金的分配上应充分综合考虑县乡的人口、土地、区位、历史、资源、财政供养人员、地方财政收入等因素,依此进行财政转移支付资金分配。通过做强做实县级财政,以提高对乡镇财政保障能力。
(四)调整机构设置和人员编制,改革和整合事业站所。一是乡镇均不设内设机构,按照“一乡一策”的原则,在各乡镇总行政编内设置综合性岗位或设置综合办公室3--4个,不单独核定领导职数,由乡镇领导班子成员交叉任职。如:将残疾、民政、劳动保障等跟农牧民切身利益有关的职能成立一个综合办公室,给工作人员核定2--3名行政编制。靠近县城的布尔津镇,因具有管理社区和指导农牧业生产的特殊职能,能否增加设置的综合办公室或综合性岗位。二是乡镇事业站所的功能定位应围绕农村经济和社会事业开展公益服务,与上级业务部门分清职责任务,完善和强化乡镇职能,达到权责一致。同时整合职能相关、相近或交叉的事业站所,统一规范,合理设置乡镇事业站所。如:对畜牧兽医站、水管站实行上级业务主管部门管理为主、乡镇协助管理的双重管理模式。建立与乡镇职能相适应的工作考核评价体系。三是科学配备人员编制。按照《关于加强自治区乡镇机构编制管理,严格控制人员增长的通知》(新机编字〔2005〕52号)精神,乡镇行政和事业编制自治区实行总量管理和控制。对机构编制实行动态管理,只管总量和结构,确保乡镇机构和人员编制在“十一五”期间只减不增。
(五)优化人员结构,推进人事制度改革。一是按照编制结构进人。空什么岗位,进什么人,杜绝只看编制总数有空额就进人的做法,给乡镇机关事业单位注入真正能干事的“新血液”。二是完善领导干部考核机制。加强届中考察,不定期找当地群众采取背靠背方式谈话,发放民主测评表,综合评价领导干部,真正做到干部能上能下。三是提高业务骨干待遇(即:工资享受正、副科待遇),不但任实职领导,这样不仅提高了干部的工作积极性,还大大增强了部门的工作效率,杜绝了人浮于事的现象。四是对乡镇机关尤其是事业站所实行全员聘用制,在定编定岗的前提下,按照公开、平等、竞争、择优的原则,有计划招录公务员和专业技术人员,为乡镇补充年轻、有知识、懂技术、热心为民服务的各类专业人员,实现乡镇人员结构的优化组合,提高行政效率和技术服务水平,更好地推动乡镇各项事业的快速发展。统一制定《竞争上岗实施办法》,明确乡镇机关事业单位人员竞争上岗的具体条件、工作程序、监督办法。
(新疆布尔津县机构编制委员会办公室 金清宇 供稿)

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